作为新一轮财税改革“尖兵”的零基预算改革，将在2025年大范围推广，以打破支出固化格局，提高财政资金使用效益。
在财政收支矛盾加剧，支出固化格局亟待打破背景下，零基预算正快速推广。
近日，中央财办有关负责同志深入解读2024年中央经济工作会议精神，其中谈及明年推进财税体制改革时称，要在零基预算改革、部分品目消费税征收环节后移等方面争取新突破。
零基预算，顾名思义，就是政府涉及几十万亿资金的预算编制时，一切从“零”开始，结合财力状况、轻重缓急等，逐项审议预算年度内各项支出内容的必要性、合理性及其开支标准。这不同于现行的基数预算，预算编制在上一年基数上进行一定幅度增减。
第一财经记者梳理发现，与前些年安徽、江西、福建等少数省份全面推进零基预算不同，自党的二十届三中全会提出深化零基预算改革后，下半年以来全国大多数省份部署2025年推进零基预算改革，有的是全省推广，有的则是先选择部分市县、部门试点。2025年预算编制采取零基预算正在全国大范围推广。
多位财税专家告诉第一财经，明年全国大范围推广零基预算改革，不仅可以打破财政支出固化格局，将资金重点用于民生、国家重大战略任务中，提高资金使用效益，还可以提高政府治理能力，促进经济高质量发展。不过在实践中，零基预算改革并非易事，需要冲破观念束缚，消除利益固化藩篱，推进相关法律法规政策调整，与其他改革系统集成，渐进推进。
零基预算大范围铺开之因
党的二十届三中全会部署了新一轮深化财税改革，其中在20项重大任务中，就包括深化零基预算改革。此后江苏、浙江、湖南、吉林、宁夏、内蒙古等地密集发布当地深化零基预算改革方案，从编制2025年预算起，在全省（区）或部分地区实行零基预算编制方法。而上述中央财办有关负责人明确，2025年在零基预算改革方面有新突破。
所谓零基预算，是指年度预算编制不受以往预算安排情况的影响，所有的预算支出以零为基点，一切从实际需要与可能出发，逐项审议预算年度内各项支出内容的必要性、合理性及其开支标准，打破基数概念和支出固化格局，结合财力状况、轻重缓急、实际需求、绩效情况等，在综合平衡的基础上编制预算的一种方式。
事实上，早在2025年之前，已经有部分地方在探索实施零基预算，但为何2025年开始零基预算将大范围推广？
上海财经大学公共经济与管理学院院长范子英教授告诉第一财经，目前预算编制的模式主要是基数预算，不少部分、单位的预算额度都是在上一年基数上保持一定增长，这在此前财政收入快速增长背景下可行，当时预算管理只对增长部分进行优化，就能够对预算盘子进行控制。但近些年受经济下行等影响，财政收入增长不及预期，财政收支矛盾加大，因此就需要零基预算，来对财政支出进行控制、优化。
“此前政府希望通过预算绩效管理，通过绩效评价结果来约束预算支出规模，但是实践中效果不及预期，因此更加迫切需要通过零基预算来打破财政支出固化格局。”范子英说。
财政部数据显示，今年前11个月，全国一般公共预算收入约19.9万亿元，同比下降0.6%。全国政府性基金预算收入约4.2万亿元，同比下降18.4%。两项收入规模和增速均不及年初预期。
那么，零基预算与现行的基数预算究竟有何不同？在以前传统基数预算模式之下，假如一个部门去年预算资金是1亿元，那么今年预算额度一般会在1亿元的基础上进行适度增减。而在零基预算模式下，今年预算安排额度就不存在上述1亿元基数，而是按照该部门工作需要，结合当地财力状况、支出优先顺序、绩效情况等来严格审核部门各项支出，最终科学合理确定该部门的实际预算额度。
粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，深入实施零基预算改革，有助于提高财政资金使用效率，对于缓解财政紧平衡下的地方财政支出压力具有重要意义。零基预算意味着一切从“零”开始，预算决策是根据公共项目的重要性和优先级做出的，不考虑上一年的预算或任何“基数”数字。零基预算通过提供更详细、更高质量的公共支出项目信息，建立自下而上的预算决策过程，提高公共资源的配置效率。
比如，根据《江苏省深化零基预算改革方案》，2025年预算编制时取消各部门各项目支出基数，各部门单位围绕同级党委政府确定的年度重点工作，细化具体支持项目。各类项目原则上按照“三保”支出、政府债务还本付息支出、党委政府年度重点保障事项支出、部门必须开展的专项业务支出、一般事业发展支出和其他支出等依次排序，根据当年财力状况顺次安排预算。
中国人民大学财税研究所执行所长吕冰洋对第一财经表示，零基预算，要求每年在编制预算时，重新审视每一项财政支出需求的合理性和有效性，这将有别于传统增量预算，达到提高财政资金的支出效率，优化资源配置的效果。预算改革历来被称之为“静悄悄的革命”，它可以通过财政支出的约束、规范和科学，达到推动政府治理完善、节省财政资金的效果。
需突破部门利益等统筹推进
尽管零基预算正在全国大范围推开，但其面临的挑战依然不小，其中首个挑战就是破除部门利益。
中央财经大学预算管理研究所所长李燕告诉第一财经，由于零基预算最根本的意义在于避免支出固化，提高财政资源配置效率。在当前深化改革背景下，中央给出零基预算这把“利斧”，意在通过调整预算分配机制，破除支出固而不化藩篱，实现支出结构优化提高支出效率和效益。但这种调整背后涉及打破原有利益相关方的预算盘子，从而引起相关部门“护盘子”的倾向。
有地方财政人士公开表示，零基预算改革前，一些部门单位“护盘子、守基数”意识浓厚，有的政策项目到期后，仍没有及时清理退出相关资金，造成短期政策长期化、财政资源投放碎片化。
多位地方财政人士告诉第一财经，推广零基预算改革确实会存在一些部门“护盘子”的阻力，但近些年地方财政困难也是客观存在，相关部门负责人也都理解这一现状，加上这一轮零基预算改革是中央力推，地方主要负责人主抓，因此阻力相对较小。
李燕认为，要破除部门利益，需要党委和政府高度重视零基预算改革，各级政府及财政部门要克服畏难情绪。而预算部门应有全局意识及更高站位，达成深化改革共识，冲破观念束缚，消除利益固化藩篱。
从各地零基预算改革方案来看，有的地方零基预算推广仅限于部分试点部门单位及地区，有的地方全面推广实施也仅限于政府部门单位支出的项目支出或专项资金，并非涉及全部资金。
李燕表示，零基预算的理论制度内涵非常繁琐，也是推进实施的主要障碍。此次深化零基预算改革目的，并非完全取代原有基数预算，而是重在树立零基预算的理念，应融合系统集成绩效预算、中期滚动预算、科学的支出标准等财政改革推进。即零基预算改革并不能一蹴而就。
她建议，在零基预算推广实施步骤上，一是对现有存量政策及项目进行基于零基理念与绩效评价结合的梳理，合理排序后进行取舍；二是循序渐进地推进基本支出的零基预算改革。
“基本支出相对于项目支出其零基改革难度更大，这要结合机构设置增减、部门职能厘清、支出标准优化、人员效率提升等改革进行，对基本支出中的人员经费和日常公用经费等刚性支出进行合理调整。”李燕说。
当然，一些地方在探索零基预算改革时，对一些基本支出采取了零基预算。比如，对城乡居民养老保险补助、医疗保险补助、基本公共卫生服务补助等诸多涉及民生的事项，按照每年实际执行的标准和实有人数动态测算后再安排预算，摆脱了“基数+增长”的预算编制方式。
罗志恒认为，受财政部门设定的各部门支出上限的限制，预算执行部门（或支出单位）缺乏能力满足实际公共支出需求或实现政策目标。因此，我国总体预算框架被视为上限控制预算体系，而不是零基预算体系。目前，零基预算实际执行中要解决相关问题，其中之一正是由于人员和行政成本等刚性支出占公共支出的比重较高，零基预算的运用空间要进一步拓展。
他表示，零基预算推广中，还需要解决地方政府预算自主权较为有限的问题。目前，地方政府必须储备一些资金来实现上级部门下达的政策目标，而地方政府事前可能并不清楚这些政策目标，这将进一步限制零基预算的运用范围。
“零基预算实施中，还面临支出单位和财政部门之间的信息不对称、预算编制工作量较大、未来公共需求不确定性较大、与零基预算相关的配套制度（例如项目库、预算绩效评价及反馈机制等）建设不健全等问题。”罗志恒说。
李燕表示，由于目前一些法律法规及政策对财政某些支出预算安排有其法律要求，这也是支出固化难以打破的重要堵点之一。因此，零基预算新突破还在于，对现有法律法规及政策进行梳理并做与时俱进地调整，因为法律法规引领政策、政策引领项目、项目引领资金。这才是破除惯性思维、解决支出固化的关键。
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